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上海立法遏制过度包装

浏览次数: 日期:2012年11月5日 13:18

  面对愈演愈烈的过度包装现象,上海率先摸索出一条立法之路,为我国进一步通过法律限制过度包装做出了表率。

  上海的李先生近日收到了一份礼物——一盒高档普洱茶,他数了一下,这块小小的茶饼,里里外外有4层包装:最外边是一个绳挽纸袋,里面是硬皮礼盒,装在纸袋里严丝合缝。打开盒子后,是一层黄缎子,下垫塑料泡沫固定架,上面才“仰卧”着一个裹着纸包的茶饼。他拿出茶饼,对精美的硬皮礼盒不知该如何处置——丢掉可惜,但放在家里好像也没什么大用处。

  李先生碰到的场景最普通不过了。每到逢年过节时刻,市场上总会涌现一大批包装精美、价格昂贵的商品。

  不仅是茶叶,从酒类、保健品到食品等,凡是可以打包送人的商品,在传统“礼仪”被物化为“礼品”的今天,都渐渐成为过度包装的重灾区。

  过度包装产生的附加值满足了人们的需要,但也带来了资源的极大浪费。有资料显示,我国城市生活垃圾里面有1/3都是包装性垃圾,而这些包装性垃圾中有一半以上都属于过度包装。中国已经成为世界上过度包装情况较为严重的国家,每年废弃的包装价值达4000亿元。

  上海也不例外。来自上海市容环卫部门的统计数据表明,2011年上海全年处理900万吨垃圾,总量减少5%,但无法回收的包装垃圾却在增长,已成为垃圾减量的一大源头障碍。

  为限制商品过度包装,前不久,上海率先制定并提交市人大审议了《上海市商品包装物减量若干规定(草案)》,首次对销售过度包装商品的行为设立了惩罚性规则,明确最高罚款为5万元。

  究竟是什么导致了豪华包装的泛滥?该如何挽救被过度包装毁掉的资源?上海的经验能否对全国起到引导作用?记者日前在上海进行了深入的采访,试图为这些问题找到答案。

  现状如何?

  “商品过度包装”已成垃圾减量的一大源头障碍。

  “买椟还珠”的故事人人皆知,这个故事既讽刺了喧宾夺主的卖珠者,也讽刺了舍本逐末的买椟者。如今,在上海这个国际大都市,随着经济高速发展,生活水平提高,类似“买椟还珠”故事一样的过度包装现象却呈愈演愈烈的趋势。

  为了对过度包装现象有一个全面了解,记者日前走访了上海市多家大中型超市,发现在精包装食品中,尤其以酒、茶叶、补健品、零食等种类为“重灾区”。

  在一家大型超市,记者看到了李先生收到的那款高档普洱茶,从里到外加上附送的一个品牌绳挽纸袋,合计4层包装。至于高档酒类则是流行以木盒装,然后附送绳挽袋,里面铺丝绸,然后才是酒瓶子,合共3层包装。

  记者发现,甚至保健品也难逃过度包装之风。

  譬如一盒包装精美的野生人参,长方形的盒子里面红色绒布上静静地躺着只有盒子1/6长度的人参,与偌大的盒子相比,看起来实在是小得可怜。

  在野生人参旁边的冬虫夏草装在一个精美的大红色正方形木盒子里,又套了一个金黄色正方形木盒子,盒子中间用一根古色古香的黄色丝带分开,只有紧靠着黄丝带的两旁放着两排冬虫夏草。记者特意看了盒子下面的标签,冬虫夏草精装8克,真是精装至极。

  另外一款品牌的燕窝,塑料包装盒中铺金色丝绸垫固定架,然后再以两个精致金色小玻璃瓶分装,看起来金碧辉煌。

  类似这样的包装在市场上屡见不鲜。记者在网上搜索发现,出售包装盒的数量多达数万件,材质有塑料、藤编、木质、皮质等,从常见的茶叶盒、糕点盒到独家定制版奢侈品包装礼盒,价格从几元到上千元不等。

  据统计,现在城市生活垃圾里面有1/3都是包装性垃圾,而这些包装性垃圾中一半以上属于过度的豪华包装。

  上海市人大常委会垃圾减量专题调研发现,全市1000个小区试点垃圾分类末端减量,虽然垃圾总量确实减少了,但无法回收的包装垃圾却在增长,“商品过度包装”已成为垃圾减量的一大源头障碍。

  来自上海市质量技术监督局的检查结果表明,自2009年起连续3年对上海市生产、销售的茶叶、月饼、保健食品的计量监督专项检查显示,147家(次)企业、276批(次)商品中,发现的主要问题都是“包装空隙率”的合格率较低,茶叶、保健食品的过度包装尤为突出。

  和全国一样,过度包装在上海已是一个屡屡提起但仍未得到解决的问题。那么,究竟该如何界定过度包装?

  记者采访的一位国际食品包装协会有关负责人指出,超出正常的包装功能需求,其包装空隙率、层数等超过必要程度的就是过度包装。一些商品包装物属于一次性消耗物品,难以回收利用,既浪费了资源,加重消费者负担,又污染了环境。

  记者在采访时了解到,包装盒越豪华,往往材料越难回收,如一盒价值数百元的月饼盒,其回收价值甚至不足1元,且材质多为非环保材质,很大程度上无法再利用。

  “在包装方面,只要下一点成本,就能收获成倍的利润,这是目前众多商家始终难以脱离奢华包装的原因。”这位负责人如此表示。

  对于限制过度包装方面,我国在几年前就制定了一些规范:国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布的《限制商品过度包装要求(食品和化妆品)》国家标准就明确指出:包装空隙率最大不得超过60%。除初始包装外,粮食类商品的包装必须在两层及以下,空隙率小于等于10%,饮料、酒、糕点、保健食品等其他食品的包装必须在3层及以下。

  而此前的《月饼》国家标准也有明文规定:“包装成本应不超过月饼出厂价格的25%”。但现实是,因为包装而导致月饼礼盒售价上涨的幅度,显然不止25%。

  记者了解到,国家有关部门出台的这些规范只是从技术上为人们提供了“什么是合理包装”的解释性准则,却没有对“如果过度包装会受怎样的惩罚”做相应的规定。这也是过度包装现象难以得到控制的一个重要原因。

  如何控制?

  上海从立法层面明确对过度包装最高可罚5万元。

  为了遏制过度包装这一现象,在国家规范的基础上,上海开始探索从立法层面来限制商品过度包装。

  记者了解到,2011年12月,上海市人大常委会召开了限制商品过度包装立法调研座谈会,就立法可行性进行研讨。上海市人大常委会还成立了限制过度包装立法调研领导小组,具体工作由草案研究起草、草案征求意见、草案修改完善等阶段组成。

  今年1月,顾肖荣等10位代表提出的有关制定上海市限制商品过度包装条例的议案,成为上海市第十三届人大五次会议产生的首个议案。顾肖荣等代表提出,上海应率先通过地方性立法来限制过度包装泛滥。

  议案指出,要根据食品区分为饮料、酒、糕点、茶叶、粮食等不同类别的情况,来规定不同的限重指标。对于明显超过包装功能需要、包装层次过多、材料过当、结构设计过剩、表面装潢过度、包装成本过高等情形认定为包装过度;对由于包装过度,导致消费者对其商品品质、数量存在重大误解的,应当认定为欺诈行为,由行政主管部门给予相应处罚。

  此外,议案还建议在设计与生产环节实行包装设计报备制度,即要求生产厂商对于自己的商品包装,按照行政主管部门的相关要求填写商品包装指标说明(包括材料、体积、空隙率、成本、是否可回收、可循环利用信息等)。在销售环节,要求所售商品标明“绿色包装”标识。

  根据议案,上海市有关部门起草了《上海市商品包装物减量若干规定(草案)》(以下简称《草案》)。作为我国首部商品包装减量地方性法规,今年7月,上海市第十三届人大常委会第35次会议对其进行了审议,并向社会广泛征求意见。

  《草案》明确规定了包装要求:“商品包装应当合理,在满足正常功能需求的前提下,其材质、结构、成本应当与内装商品的特性、规格和成本相适应,减少包装废弃物的产生”。

  由于目前国家标准限制商品过度包装的商品范围仅限于食品和化妆品,而部分电子产品、礼品、玩具的包装也明显超过必要限度,但在判定上缺乏标准。对此,《草案》提出了应对规定:“对国家已经制定限制商品过度包装标准的商品,上海市实施重点监管;对国家尚未制定限制商品过度包装标准的,上海市质量技术监督部门可以会同相关行政管理部门以及行业协会制定商品包装的指导性规范。”

  今年9月,《上海市商品包装物减量若干规定(草案)》(修改稿)提交上海市第十三届人大常委会第36次会议审议,消费者、商家、行业协会、职能部门等各方都提出了意见。

  根据原《草案》规定,上海倡导生产者、销售者在商品外包装上明示包装物回收利用及包装成本等信息。消费者在购买商品时将包装物返还给销售者的,销售者应接受。上海市人大法制委员会委员朱言文表示,有关消费者返还包装物的条款,在操作中具有一定难度。为此,法制委员会建议,将规定草案第七条第二款修改为“上海市倡导生产者、销售者在商品外包装上明示包装物回收利用及包装成本等信息,开展包装物的回收再利用。”

  关于法律责任方面,不少委员和销售商代表提出,要进一步斟酌规定《草案》侧重抓销售环节的责任分配方式,建议增加生产者的法律责任。

  在处罚力度上,有委员建议适当减轻。本着“过罚相当”的原则,《草案》修改稿将“销售者销售违反强制性规定的商品的,质量技术监督部门应责令停止销售,限期改正;拒不停止销售的,处两千元以上两万元以下罚款;情节严重的,处两万元以上十万元以下罚款”,改为“情节严重的,处两万元以上五万元以下罚款”。

  在分组审议中,关于促进商品包装物减量的激励措施成为委员们热议的话题。

  有委员指出,对于销售者积极对商品包装进行回收再利用,政府应当考虑给予适当的税收优惠或税收补贴政策加以鼓励支持。也有委员建议,可以考虑将包装减量纳入节能环保补贴范畴中。

  综观上海市探索限制过度包装的立法之路,政府在逐步的探索和积累中,率先摸索出一条立法之路,为全国限制过度包装立法做出表率。

  市民如何看待?

  有九成受调查者表示希望通过立法禁止过度包装。

  过度包装如何界定,该不该限制,怎样限制等话题始终是争议焦点,公众对此有何看法?通过地方立法形式限制过度包装是否有必要?

  为了解这个问题,今年5月,上海市人大常委会限制商品过度包装立法工作小组在人大公众网面向市民进行了问卷调查。

  这次关于商品包装减量立法公众调查结果显示,847名接受调查的市民中,有九成受调查者表示,希望通过立法禁止过度包装。“节约资源、保护环境”、“维护消费者利益”是市民们认为需要禁止商品过度包装的主要理由。

  记者看到,调查结果显示,847名受调者中,有545人表示对商品过度包装问题“经常关注”、278人表示“有时关注”,仅有24人表示“不关注”。

  而对于商品过度包装的“重灾区”,近八成市民认为,包括茶叶、月饼在内的食品及礼品装形式销售的商品是过度包装的“重灾区”;其余受调查者则分别选择了“保健品”、“奢侈品”、“化妆品”等。

  同时,有328名受调者表示,家中日常产生的生活垃圾中包装废弃物占的比重很大,甚至超过1/3;而表示包装废弃物在生活垃圾中所占比重多于1/10但不超过1/3的则有396人。

  调查还显示,有九成受调者认为,有必要让生产者明确告知消费者商品包装的情况,以便企业自律和社会监督;大部分受调查市民也指出,生产者、销售者在限制过度包装中应当积极作为。

  记者同时注意到,对于“商品过度包装”,受调者的态度十分统一:708人旗帜鲜明地选择“反对”、105人表示“虽反感,但有需要还是会购买”;仅有34人表示“不反对”、“无所谓”。

  本次问卷调查充分显示了公众参与限制过度包装的热情和对立法限制的支持。为了方便社会监督,《草案》修改稿明确要求,上海市质量技术监督部门应当在门户网站上公布国家和上海市制定的限制商品过度包装标准规范,方便公众查询。公众发现商品包装违反强制性规定的,可向质量技术监督部门举报,质监部门应当及时查处。广播电台、电视台、报刊和互联网站等媒体应当对商品包装物减量开展社会监督,不得为违反强制性规定的商品做宣传或广告。

  “‘社会监督’强调了公众在限制商品过度包装中的主体地位,这对唤醒公众在管理公共事务中的主体意识具有重要意义,可谓立法中的一大亮点。”上海市参与立法的一位专家在接受记者采访时如此表示。

  在超市采访时,记者遇到正在挑选茶叶的王阿姨,王阿姨指着面前精装和简装的茶叶告诉记者:“其实,对于同一个品牌的茶叶,里面装的东西都是一样的,但是包装精美的就要贵一些,一点都不实惠。咱们老百姓还是希望多出一些简包装的商品。”

  该从哪里着手?

  把销售环节作为管理重心,限制商品过度包装,具有可行性。

  商品过度包装的源头来自生产环节,理应以生产环节为监管重点。然而,上海市面上的产品由本地企业生产的不足20%,其余都产自外地或来自进口。如果要从生产企业着手限制过度包装,上海的网络只能覆盖不到20%的产品。

  因此,《上海市商品包装物减量若干规定(草案)》明确以销售环节这一终端为监管抓手,强化了销售者的进货把关义务,要求“销售者应当与商品供应方明确约定商品包装必须符合强制性规定,并在进货检查验收时对商品包装情况进行核查。”

  对于进货过程中发生疑似过度包装的情况,《规定(草案)》也提出,销售者可“要求商品供应方出具商品包装检测报告”,如果商品供应方拒绝提供检测报告,“销售者可以按照合同约定拒绝进货”,力图通过产业链的传导机制有效遏制过度包装商品流入市场。

  记者了解到,上海部分大型企业纷纷加入限制过度包装的阵营中,积极推行印有绿色环保包装标识的商品。

  日前,上海多部门和企业就限制商品过度包装监管工作在上海市质监局进行座谈。会上透露,目前在上海市相关行业协会的参与和组织下,有一大批企业参与的自律机制初步得到建立。

  为了解生产商对过度包装有何看法,记者采访了一位企业家,他告诉记者:“说实话,我们也意识到过度包装是对资源的浪费,还会对环境产生污染,但是现代社会的风气就是送礼首选包装精美奢华的商品,如果仅有个别企业反对过度包装,势必会对商品的销售产生影响。因此,我们还是希望全社会的企业都限制过度包装,这样才会形成良好的风气,遏制过度包装才会真正有效果。”

  有关专家认为,在上海这个开放性的大市场,只能以销售环节为管理重心。在当前供大于求的市场环境下,销售企业总体上相对生产企业有一定的话语权。由销售企业通过合同约定和进货验收等环节把限制性规定传导到生产企业,具有可行性。

  立法可行乱象可止

  过度包装在我国难以禁止已经成为一个不争的事实。从市场的角度来看,正是因为有着强大的市场需求,才导致这一现象很难根治。

  再进一步探究,不但与商家追求更大的利益有关系,也与相当部分的消费者爱面子、讲排场的虚荣心理分不开,因此要靠商家自律是远远不够的。

  单纯靠市场解决不了的问题,就需要依靠强制性的法律来解决。

  一部法律能否起到预期的效果,与其在具体实践中展示出来的可执行性密切相关。因为法律法规的最终有效践行,需要执法部门将其落实到实践中,如果法律法规仅有原则性的规定,其在执行中的弹性范围也就很大,效果可想而知。如果规定具体,操作性强,则往往能得到较好执行,法律法规也就能真正走出纸面,在实践中得到落实。

  从这个角度来看,我国针对商品过度包装的相关法律法规仍比较缺乏,目前尚未出台一部完整的法规来解决过度包装问题,相关法条规定也只散见于《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、《固体废弃物污染环境防治法》中,但也只是进行了原则性规定。而国家出台的技术标准中,只有2010年开始实施的《限制商品过度包装要求(食品和化妆品)》国家标准,其中只有3项标准是具有强制执行力的强制性标准,与发达国家相比,这个标准还是比较宽松的。

  与我国相比,西方发达国家更依靠强制性的法律来解决过度包装的问题。在芬兰,包装成本一般仅占商品价值的2%~10%,否则,就要受到惩罚;在极为重视包装的日本,早在1995年就颁布了《容器包装循环利用法》,其中规定,容器及包装品的生产企业和利用企业,按照产量和销售量进行折算后,要向政府缴纳处理费。企业的包装物排出量越大,它所需要支付的费用就越多;德国也很早就制定了《循环经济法》,将商品生产者、经营者回收包装垃圾的义务写进法律。这样一来,商品生产者、经营者为了节省成本,必然会尽量对商品进行简易包装;而美国则更严格,规定凡包装体积明显超过商品10%,以及包装费用超出商品30%的,均应判断为侵害消费者权益的“商业欺诈”,并对其进行处罚。

  上海通过立法限制过度包装,用法律手段解决这一问题,走在了全国前面。其在实践中的经验和教训,对全国其他地方来说将是一个借鉴。

  这也从另一个角度说明,治理愈演愈烈的过度包装问题,在人们素质仍有待提高的大背景下,必须依靠操作性强的法律,通过法律的强制性来对市场进行规范,也才能使过度包装这一乱象得以纠正。

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